Dilema Pajak Digital: Inkonsistensi Mekanisme PPN PMSE dan PPN JLN
Pajak Pertambahan Nilai atas Perdagangan Melalui Sistem Elektronik (PPN PMSE) lahir dari kebutuhan mendesak. Ketika konsumsi digital lintas negara tumbuh pesat, sementara konsep kehadiran fisik (physical presence) tidak lagi memadai, negara membutuhkan instrumen baru untuk mengamankan penerimaan pajak. Dalam konteks itu, PPN PMSE adalah terobosan kebijakan yang patut diapresiasi.
Secara regulasi, pemungutan PPN PMSE diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 81 Tahun 2024 (PMK 81/2024), khususnya Bagian Kesembilan Belas Pasal 332 sampai dengan Pasal 339, serta diperinci lebih lanjut melalui Peraturan Direktur Jenderal Pajak (Perdirjen) Nomor 12 Tahun 2025 (PER 12/2025). Kerangka ini menegaskan mekanisme penunjukan pelaku usaha PMSE sebagai pemungut PPN berdasarkan kriteria tertentu.
Berdasarkan data Direktorat Jenderal Pajak (DJP), hingga November 2025, kebijakan ini menunjukkan hasil yang signifikan secara fiskal. Jumlah perusahaan yang ditetapkan sebagai pemungut PMSE telah mencapai 254 perusahaan. Dari seluruh pemungut yang telah ditunjuk, sebanyak 215 PMSE telah melakukan pemungutan dan penyetoran dengan akumulasi total sebesar Rp34,54 triliun.
Namun, di balik angka pencapaian tersebut, terdapat persoalan mendasar terkait keselarasan dengan mekanisme PPN Jasa Luar Negeri (PPN JLN) yang telah lama berlaku. Persoalan ini bukan terletak pada ketiadaan aturan, melainkan pada konsistensi penerapan prinsip dasar PPN ketika dua skema pemungutan dijalankan secara berdampingan. Perbedaan pendekatan inilah yang kemudian membawa perdebatan pada prinsip utama yang menjadi fondasi PPN.
Dilema Destination Principle
Dalam pemungutan PPN, dikenal istilah destination principle (prinsip destinasi), dimana PPN dikenakan atau dipungut di tempat barang atau jasa dikonsumsi. Prinsip ini juga termuat secara eksplisit dalam pengaturan PPN JLN yang diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 40/PMK.03/2010 (PMK 40/2010). Aturan ini menegaskan bahwa pemanfaatan Barang Kena Pajak (BKP) tidak berwujud dan/atau Jasa Kena Pajak (JKP) dari luar negeri di dalam daerah pabean Indonesia, tetap terutang PPN.
Dengan skema PPN JLN tersebut, penentuan terutangnya PPN tidak bergantung pada status pemungut PPN di pihak luar negeri. Yang menjadi penentu adalah lokasi pemanfaatan barang atau jasa tersebut. Selama konsumsi terjadi di Indonesia, kewajiban PPN secara normatif tetap melekat.
Dengan demikian, apabila status suatu perusahaan sebagai pemungut PPN dicabut, kewajiban PPN atas pemanfaatan barang atau jasa dari luar daerah pabean di dalam daerah pabean Indonesia tetap berlaku, yaitu melalui mekanisme PPN JLN yang dibayar sendiri.
Namun, pendekatan tersebut tidak sepenuhnya tercermin dalam mekanisme PPN PMSE. Pemungutan PPN PMSE bergantung pada penunjukan administratif dan pemenuhan ambang batas tertentu.
Pelaku usaha PMSE baru ditetapkan sebagai pemungut PPN PMSE apabila memenuhi kriteria, antara lain nilai transaksi pemanfaatan barang dan/atau jasa di Indonesia melebihi Rp600.000.000 dalam satu tahun atau Rp50.000.000 dalam satu bulan, dan/atau jumlah traffic atau pengakses melebihi 12.000 dalam satu tahun atau 1.000 dalam satu bulan.
Pelaku usaha PMSE yang belum memenuhi kriteria tersebut tetap dapat mengajukan permohonan untuk ditunjuk sebagai pemungut PPN PMSE melalui portal wajib pajak (Coretax) atau sistem lain yang terintegrasi dengan administrasi DJP. Pelaku usaha yang ditunjuk akan menerima surat keputusan dari DJP.
Untuk pelaku usaha luar negeri, penunjukan tersebut disertai pemberian nomor identitas perpajakan berupa NPWP, sedangkan pelaku usaha dalam negeri memperoleh status sebagai pemungut PPN PMSE.
Desain kebijakan ini membawa konsekuensi bahwa tidak semua konsumsi digital yang terjadi di Indonesia berada dalam cakupan pemungutan PPN PMSE, meskipun secara substansi telah memenuhi prinsip destinasi. Konsumsi digital yang sama dapat diperlakukan berbeda, bergantung pada apakah penyedia jasanya memenuhi kriteria dan ditunjuk sebagai pemungut PPN PMSE atau tidak.
Kesenjangan Kepatuhan Digital
Dalam praktiknya, mekanisme PPN JLN relatif efektif untuk transaksi antar perusahaan atau Business-to-Business (B2B). Pemerintah masih dapat melakukan pengawasan dan pemeriksaan kepatuhan melalui mekanisme pemeriksaan terhadap wajib pajak badan, sehingga risiko ketidakpatuhan dapat ditekan secara administratif.
Sebaliknya, untuk transaksi antara pelaku usaha dan konsumen akhir atau Business-to-Consumer (B2C), mekanisme PPN JLN menghadapi keterbatasan yang bersifat struktural. Pemerintah tidak memiliki instrumen yang memadai untuk memastikan konsumen akhir membayar PPN atas pemanfaatan jasa digital dari luar negeri secara mandiri. Dalam konteks ini, kewajiban self-assessment di tingkat konsumen menjadi sulit diterapkan dan minim pengawasan.
Keterbatasan inilah yang sesungguhnya melatarbelakangi lahirnya PPN PMSE. Skema ini dirancang sebagai solusi administratif untuk transaksi B2C, dengan memindahkan kewajiban pemungutan dari konsumen akhir kepada pelaku usaha digital.
Dengan demikian, PPN PMSE secara konseptual memang lebih tepat diposisikan sebagai instrumen untuk menjamin pemungutan PPN atas konsumsi digital oleh konsumen akhir, bukan sebagai pengganti menyeluruh mekanisme PPN JLN.
Namun, persoalan muncul ketika penerapan PPN PMSE justru dibatasi oleh penunjukan administratif dan ambang batas nilai transaksi atau traffic. Berbeda dengan mekanisme PPN JLN yang tidak mengenal batas nilai penyerahan, PPN PMSE hanya berlaku bagi pelaku usaha tertentu yang memenuhi kriteria dan ditunjuk sebagai pemungut PPN.
Pembatasan ini pada akhirnya menimbulkan paradoks. Di satu sisi, PPN PMSE dimaksudkan untuk menjamin pemungutan PPN atas konsumsi digital B2C yang sulit diawasi. Di sisi lain, pembatasan kriteria justru membuat sebagian konsumsi digital di dalam negeri berada di luar cakupan pemungutan, meskipun secara substansi telah memenuhi prinsip destinasi.
Akibatnya, tidak semua Penyelenggara Sistem Elektronik (PSE) menjadi pelaku usaha PMSE yang wajib memungut PPN, meskipun secara nyata terjadi transaksi dan konsumsi di Indonesia. Dalam konteks ini, penerapan ambang batas administratif berpotensi bertolak belakang dengan prinsip destinasi itu sendiri, karena lokasi konsumsi tidak lagi menjadi satu-satunya penentu terutangnya PPN.
Dualisme Skema Pajak
Kondisi ini menunjukkan bahwa penerapan prinsip destinasi dalam sistem PPN digital Indonesia belum sepenuhnya konsisten. Jika pengenaan PPN didasarkan pada lokasi konsumsi di dalam negeri, maka pembatasan pemungut berdasarkan penunjukan administratif patut dipertimbangkan kembali.
Dari sisi efektivitas fiskal, PPN PMSE memang menjawab keterbatasan pengawasan dalam mekanisme PPN JLN, khususnya untuk transaksi B2C. Namun, desain kebijakan ini secara implisit menciptakan perbedaan perlakuan. Pengenaan PPN tidak lagi semata-mata mengikuti lokasi konsumsi, tetapi juga dipengaruhi oleh status administratif pelaku usaha.
Dalam konteks ini, keberadaan dua skema, yakni PPN JLN berdasarkan PMK 40/2010 dan PPN PMSE berdasarkan PMK 81/2024 serta PER 12/2025, justru menyisakan ruang abu-abu dalam penerapan PPN digital. Selama hubungan keduanya tidak dirumuskan secara tegas, pelaksanaan PPN digital berpotensi berlaku efektif untuk sebagian transaksi, namun sekaligus menciptakan celah kepatuhan dan ketidakpastian hukum bagi transaksi lainnya.
Tanpa penegasan batas antara PPN PMSE dan PPN JLN, prinsip destinasi berisiko diterapkan secara selektif. Konsumsi digital yang terjadi di dalam negeri dapat diperlakukan berbeda hanya karena perbedaan status administratif pelaku usahanya.
Dalam kerangka keadilan dan prinsip destinasi PPN, pemerintah perlu mengkaji ulang kriteria penunjukan pemungut PPN PMSE, mengingat mekanisme PPN JLN sendiri tidak mengenal pembatasan nilai transaksi. Penataan hubungan kedua mekanisme ini menjadi kunci agar PPN digital konsisten, adil, dan memberikan kepastian hukum. (KEN)
Disclaimer! Tulisan ini adalah pendapat pribadi dan tidak mencerminkan kebijakan institusi di mana penulis bekerja.
